Los sucesos protagonizados en el Ártico por Greenpeace, y las reacciones de la Federación Rusa (FR) y de los Países Bajos (PB) en el mes de septiembre de 2014, atrajeron las miradas del derecho internacional. .
La Controversia
El 18 de septiembre de 2013, miembros de Greenpeace intentaron irrumpir en una plataforma gasífera de Gazprom, la Prirazlomnaya, ubicada en la zona económica exclusiva de la Federación Rusa (Mar de Pechora), a 60 km de la costa. Para acercarse a la plataforma, Greenpeace utilizó una embarcación lanzada desde el MV Arctic Sunrise, operado por la organización. La Guardia Costera de Rusia detuvo a las personas involucradas. El día siguiente, 19 de septiembre, Rusia abordó el Arctic Sunrise, de pabellón de los Países Bajos (PB), y detuvo a su tripulación. El tribunal ruso que ordenó la detención del buque, mencionó el artículo 19 de la Convención de Ginebra sobre Alta Mar (1958), afirmando que había una sospecha razonable de que el buque estuviese involucrado en piratería. Por otra parte, Rusia invocó la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (arts. 56, 60 y 80) (la Convención) para fundamentar su visita al buque. A fines de diciembre de 2013, Rusia otorgó amnistía a los activistas procesados.
Los alcances de este episodio terminaron siendo conocidos en fase preliminar, por el Tribunal Internacional del Derecho del Mar (el Tribunal). Este órgano basó su decisión en el artículo 290, párr.5 de la Convención, indicando que estaba pendiente la decisión sobre el arbitraje solicitado por los PB.
Ante el Tribunal, los PB argumentaron que, al abordar el 19 de septiembre de 2013 el Arctic Sunrise y detener su tripulación (30 personas) en la zona económica exclusiva rusa, llevando el buque al puerto de Murmansk sin el consentimiento del primer país, la FR había violado la Convención y el derecho consuetudinario .
La FR explicó a su vez, mediante nota de 22 de octubre de 2013 al Tribunal, que tanto su acción como la investigación conducida por su país, se justificaban sobre la base de las disposiciones generales de la Convención en lo relativo a la zona económica exclusiva y la plataforma continental, recordando sus artículos 56, 60 y 80. Éste era el punto sustantivo del desacuerdo con los PB; en torno a él, se planteó un segundo aspecto: si la FR debía aceptar el recurso al arbitraje conforme al Anexo VII de la Convención, como lo solicitaban los PB.
La FR hizo saber al Tribunal, aunque no se presentó ante él en la fase de discusión de las medidas provisionales, que las acciones respecto del “Arctic Sunrise” y su tripulación se habían llevado a cabo en ejercicio de su jurisdicción, incluyendo la jurisdicción criminal destinada a aplicar sus leyes y regulaciones en calidad de estado costero, de acuerdo con la Convención.
Los PB argumentaron en cambio, que las medidas adoptadas por la FR eran ilegales y que tenían carácter continuo; lo cual ocasionaba un perjuicio a los PB y le abría camino para que ejerciera protección diplomática sobre la tripulación. En síntesis, según los PB se había violado el derecho internacional, tanto en lo relativo a la libertad de navegación, como en cuanto al derecho a ejercer jurisdicción sobre el buque.
Actúa el Tribunal International del Derecho del Mar
Los PB solicitaron el arbitraje previsto en el Anexo VII de la Convención, y requirieron medidas provisionales para revertir los efectos de aquéllas adoptadas por la FR. Según los PB, se había generado una controversia relativa a los derechos y obligaciones de la FR en su ZEE, respecto de su derecho a abordar, investigar, inspeccionar, detener y arrestar un buque que enarbolase el pabellón de un tercer Estado. Las normas que estaban en juego – según el demandante- eran aquéllas contenidas en los artículos 56, 2; 58; 87,1(a) y 110,1, de la Convención, y se referían a temas como los derechos del estado ribereño, los de terceros estados en la ZEE, la libertad de navegación y el derecho de visita, también amparados en la costumbre internacional.
En el régimen del Tribunal, para dictar medidas provisionales, aquél debe cerciorarse si se reúnen los requisitos para que prima facie una corte o tribunal tenga jurisdicción sobre el fondo y si la urgencia de la situación así lo requiriese (preservar los respectivos derechos de las partes en la diferencia o prevenir un daño serio al medio ambiente, mientras esté pendiente la decisión final). En el caso concreto, la pregunta sería si un tribunal arbitral es competente prima facie conforme al Anexo VII de la Convención (artículo 290, párr. 5 de la Convención).
Los países involucrados intercambiaron notas, sin alcanzar un acuerdo. La solicitud de medidas provisionales – en la mirada del demandante – se refería a permitir que el Arctic Sunrise cargase combustible, se le permitiese zarpar (para ejercer la libertad de navegación), que se liberara la tripulación y se suspendiera todo procedimiento administrativo y judicial.
El Tribunal prescribió medidas provisionales, decidiendo que mientras estuviese pendiente la constitución del tribunal arbitral previsto en el Anexo VII, la FR debía liberar inmediatamente el buque Arctic Sunrise y a todas las personas detenidas, después de que se pagase una fianza de 3,600,000 de euros bajo la forma de una garantía bancaria. Al cabo de esta operación, la FR debía asegurar que el buque y las personas detenidas podían abandonar el territorio y los espacios marítimos bajo jurisdicción de Rusia .
En su opinión disidente, el juez Golitsyn, de nacionalidad rusa, hizo presente que Rusia y los Países Bajos tenían diferentes posiciones respecto de si los derechos del estado costero en la zona económica exclusiva y la plataforma continental, podían ser sometidos a procedimientos conducentes a una decisión obligatoria conforme a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Parte 2, Sección XV de la Convención).
Un dato importante que la Federación Rusa hizo presente fue que, de conformidad con el artículo 290, párr.5, de la Convención, al ratificar la Convención en 1997, había declarado inter alia que “it does not accept procedures provided for in Section 2 of Part XV of the Convention, entailing binding decisions with respect to disputes [...] concerning law-enforcement activities in regard to the exercise of sovereign rights or jurisdiction”. Por consiguiente, Golitzyn destacó que la FR no aceptaba la procedencia del arbitraje según el Anexo VII de la Convención, como lo solicitaran los PB al reclamar por la detención del buque Arctic Sunrise .
La principal objeción rusa a la solicitud de que el Tribunal dictase medidas provisionales se fundó por tanto, en que debido a que no podía efectuarse el arbitraje en el marco de la Convención ya que la FR había excluido la materia reclamada de esa jurisdicción, no procedía tampoco que se dictasen tales medidas. No se daba –añade Golitzyn - el supuesto de que el Tribunal hubiese constatado que existía jurisdicción prima facie para llevar el asunto a un arbitraje. Asimismo, debía haberse producido una etapa de negociación – intercambio de puntos de vista - entre ambos países de conformidad con lo previsto en el artículo 283, 1 de la Convención.
En definitiva, el núcleo de la controversia decía relación con la afirmación según la cual la FR no podía abordar, inspeccionar, arrestar y detener el “Arctic Sunrise”, en su zona económica exclusiva y posteriormente, detener el buque en Murmansk sin el consentimiento previo del Reino de los Países Bajos. Al actuar sin ese consentimiento, había quebrantado sus obligaciones en cuanto a la libertad de navegación y el derecho a ejercer jurisdicción sobre el “Arctic Sunrise”, lo cual estaría prohibido – según los PB - por los artículos 56,2; 58, 2; y 110 de la Convención, así como por la costumbre internacional.
¿Qué alcance tienen las medidas provisionales que pudiere dictar el Tribunal? Según la FR, la petición de los Países Bajos buscaba un pronunciamiento jurisdiccional, ya que para la FR, como medida de seguridad de la navegación, se podían adoptar aquéllas respecto de las zonas de seguridad alrededor de islas artificiales, instalaciones y estructuras situadas sobre su plataforma continental. Sostuvo la FR además, que estaba prohibido permanecer o navegar a través de dicha zona, excepto buques que realizan operaciones de rescate, limpieza de derrames; aquéllos que llevan adelante acciones para romper el hielo con fines de rescate en las islas artificiales, instalaciones y estructuras, o que ejecutasen trabajos de reparación sobre aquéllas, y los buques que se dirigiesen a las islas artificiales, instalaciones y estructuras para embarcar o desembarcar personas o carga.
Desde el punto de vista del derecho del mar, la FR sostenía que de conformidad con el artículo 60, párr. 1 y 2, de la Convención, en la ZEE y en la plataforma continental, el Estado costero tiene el derecho exclusivo de construir, autorizar y regular la construcción, la operación y el uso de islas artificiales, instalaciones y estructuras con el propósito establecido en el artículo 56 y otros de carácter económico. Y el Estado “shall have exclusive jurisdiction over such artificial islands, installations and structures, including jurisdiction with regard to customs, fiscal, health, safety and immigration laws and regulations”.
En cuanto a las leyes y regulaciones del Estado ribereño, dictadas en desarrollo de su jurisdicción exclusiva conforme al artículo 60, párrafo 2, de la Convención, ésta sería letra muerta según la FR, si el Estado ribereño no tuviese autoridad para asegurar su ejecución. Este poder se encuentra en el artículo 60, párr. 2, de la Convención –discutía la FR-, y otorga al Estado costero el derecho a poner en ejecución tales leyes y regulaciones.
Los Derechos del Ribereño
La opinión individual de los jueces del Tribunal, R. Wolfrum y E. Kelly, reflexiona a su vez, sobre qué derechos podía ejercer el Estado ribereño respecto del buque Arctic Sunrise, y cuáles sobre las personas y bienes que entraron en la zona de seguridad de la plataforma .
Para los jueces mencionados: “12. As far as enforcement actions in the exclusive zone in general are concerned the enforcement jurisdiction of the coastal State is limited if it is not legitimized by one of the exceptions mentioned above. It is for the flag State to take the enforcement actions not entrusted to the coastal State by the Convention on the Law of the Sea. That this is a feasible and even effective way is demonstrated by a court injunction of a court in the Netherlands which prohibited Greenpeace International to enter into the safety zone of a platform in the EEZ off the coast of Greenland (see Rechtbank Amsterdam, Uitspraak, 09-06-2011, No. 491901/KGZA 11-870 Pec/PV).”
En este caso, por lo tanto, se planteaba la distinción de funciones para actuar entre el Estado ribereño y el del pabellón, lo cual – opinan estos jueces- debería haber tenido en cuenta que la FR goza de funciones respecto de la protección de la plataforma dentro de la zona de seguridad, mientras que no las posee en su zona económica exclusiva vis-à-vis el Arctic Sunrise. En la ZEE-dice la opinión individual- Greenpeace podía invocar, entre otras, la libertad de expresión como se encuentra establecida en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. A su vez, en la zona de seguridad, dependiendo de la situación, el ejercicio de tales derechos puede tener que ceder ante los intereses de seguridad del operador de la plataforma.
