Las transiciones a la democracia en América Latina han sido un tema de interés privilegiado en los estudios politológicos sobre América Latina, siendo el caso chileno uno destacable por tratarse de un proceso que dio término a una larga dictadura cívico-militar completamente atípica para la tradición democrática nacional, que distinguía a Chile dentro de una región en la cual los regímenes autoritarios y populistas eran la norma. El proceso de transición, que culmina con la llegada a la presidencia de Patricio Aylwin, en 1990, no significó una reinauguración automática de la democracia chilena, toda vez que el régimen iniciado en 1990 es notoriamente distinto al interrumpido en 1973, tratándose de un sistema político en el cual aspectos centrales del orden político y económico fueron fijados y luego congelados por el régimen militar, produciendo un sistema en el cual conviven enclaves autoritarios (Garretón, 2003) y actores con poder de veto (Tsebelis, 2000), lo que ha supuesto pérdida de poder del Ejecutivo (Huneeus, 2012) y, en definitiva, una democracia de baja intensidad que refleja solo parcialmente los principios democráticos participativos (Huneeus, 2014).
Un aspecto característico del proceso de transición chileno fue el importante papel que jugaron instituciones distintas de los partidos políticos en la conformación de la oposición a la dictadura. Como plantea Yocelevsky (2002), la dictadura de Pinochet tempranamente buscó neutralizar a los partidos políticos como actores relevantes del sistema político chileno, decretando la suspensión de estos y persiguiendo a través de la violencia y exilio a los militantes que no respetasen esta norma. Más aún, el régimen promulgó una nueva Constitución en 1980, en la cual transformó aquella realidad fáctica en una legal, dejando un escaso margen de acción para los partidos políticos tanto en la dictadura como también en el futuro cronograma de transición a una nueva democracia. No obstante, aunque estas medidas ciertamente limitaron la actividad política en el país, no fueron exitosas en eliminarla del todo, pero sí causaron que los actores políticos se adaptaran a una nueva realidad, en la cual su propia actividad tomó un carácter completamente distinto.
Esa adaptación no fue igual para todos los actores, por cuanto el éxito de sus estrategias dependió en gran parte de los recursos con los cuales contaban. En este contexto, los intelectuales -que hasta entonces se comunicaban con el sistema político a través de la militancia en los partidos políticos- vivieron una circunstancia paradojal, pues si bien son expulsados del sistema universitario, perdiendo un canal orgánico mediante el cual influían en la sociedad, pudieron contrarrestar esto a través de la utilización innovadora del capital humano derivado de sus credenciales académicas. En efecto, al ilegalizar la actividad política a través de los partidos, el régimen a su vez creó las condiciones para que la política se hiciera fuera de estos, aunque vinculados a ellos (en la clandestinidad) mediante las redes que la sociedad civil fue construyendo a partir de 1973 (Bastías, 2013: 334).
Así, una solución fue la formación y/o captura de think tanks -centros académicos independientes tanto del Estado como del sistema universitario-, creando así espacios que permitieron el desarrollo de investigaciones enfocadas en interpelar la historia oficial que el régimen buscaba promover, que en sí misma era un instrumento en su misión refundacional. Fue en este esfuerzo que los intelectuales de los think tanks recibieron apoyo del exterior, a través de redes transnacionales compuestas por académicos y actores de sociedades civiles, interesados en promover un retorno a la democracia en Chile, o al menos orientados a contribuir con el mejoramiento de las condiciones de los actores de la sociedad civil en Chile.
Como señala Bastías (2013), la acción política en dictadura se vio tensionada por una división fundamental entre los actores políticos que apoyaban al régimen militar y quienes se encontraban y consideraban a sí mismos en oposición a la dictadura, lo que sirvió como el "adhesivo político inicial" (Siavelis, 2014) que permitió la cooperación de 17 partidos políticos y una densa red de organizaciones de la sociedad civil, que incluyó a los think tanks en un sistema de actores políticos no-tradicionales. La alianza entre movimientos y organizaciones de la sociedad civil con partidos políticos no era nueva en la historia chilena, pero la modalidad en la cual se dio en el contexto de la transición a la democracia, si lo fue, ya que esta se dio en condiciones mucho más horizontales que en el periodo anterior a 1973.
Como señala Yocelevsky (2002), es después de 1983 que re-emergen, como actores relevantes, los partidos políticos, pero el contexto era distinto y los mismos partidos se encontraban cruzados por vínculos de sus personalidades con las organizaciones de la sociedad civil, además de los claros objetivos compartidos. De este modo, los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil vieron como algo natural la colaboración entre ellos, y para hacerse efectiva se buscaron diversos canales de comunicación interinstitucional, tales como los medios de comunicación de oposición y los centros de estudio o think tanks.
El periodo de dictadura y transición debe ser contextualizado en los procesos de cambio y continuidad del sistema internacional y la emergencia de nuevas relaciones transnacionales de la sociedad civil chilena con sectores de la sociedad civil en el mundo. El fortalecimiento de la izquierda socialista y comunista en Latinoamérica, junto con el proyecto de profundas reformas promovido por Salvador Allende, representó una amenaza directa para los intereses de Estados Unidos en la región, que después del alineamiento de la Cuba de Fidel Castro con el orbe soviético, no estaba dispuesta a permitir un segundo espacio de influencia soviética en el hemisferio (Kissinger, 1979).
El derrocamiento de Allende y la instalación de la Junta de Gobierno eliminó inmediatamente una amenaza (percibida) para Estados Unidos, y las medidas económicas del gobierno de Pinochet fueron bienvenidas por las administraciones de Nixon y Ford (Valdés, 1995). Rápidamente se restablecieron vínculos de cooperación Estado-Estado, pero estos fueron primero disminuidos y luego suspendidos al asumir Jimmy Carter en 1976, quien además lanzó una campaña diplomática para presionar a Pinochet para detener los crímenes contra los derechos humanos en Chile, que incluyó órdenes para que Estados Unidos votara en contra de cualquier asignación de préstamos en instancias internacionales en las que tuviese voto, como Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Las críticas a Pinochet crecieron aún más cuando se comprobó el involucramiento de agentes chilenos en el asesinato de Orlando Letelier, en Washington D.C., y gracias a los esfuerzos por comunicar las violaciones a los derechos humanos en el país por parte de las organizaciones de la sociedad civil, que serían recogidos por la prensa internacional y otros gobiernos en América Latina y Europa, para denunciar la legitimidad del régimen militar (Smith, 2005).
Reagan llega a la presidencia en 1981, manifestando interés de normalizar las relaciones con el régimen de Pinochet, inspirado en gran parte por la crítica de Jeanne Kirkpatrick (1979) a la política exterior de Carter que -según Kirkpatrick- erróneamente trató del mismo modo a los autoritarismos pro-occidentales y a los totalitarismos alineados con el bloque soviético, cuando los primeros inherentemente representarían una amenaza menor a los intereses estadounidenses en comparación a los totalitarismos, que serían más estables y expansivos, tanto en el grado de control que ejercen en todos los aspectos de la sociedad civil, como en sus entornos regionales, en donde promovían la “exportación” de sus ideologías. Por lo tanto, la política exterior estadounidense, aunque tenía el interés de promover la democracia y los derechos humanos en el mundo, debía ser una “diplomacia silenciosa”, que asegurase que sus críticas no generaran un derrumbe del régimen, sino que debería trabajar con él para que este mantuviera un nivel apropiado de control por sobre el proceso político, no dejando vacíos de poder que los elementos subversivos internos (principalmente el Partido Comunista) pudiesen explotar en su beneficio, ya que en un contexto de Guerra Fría, cada maniobra exitosa en promover democracias liberales era, a la vez, una oportunidad de contención del “Imperio del Mal” soviético (Frohmann, 1987; Sater, 1990).
Aunque el régimen inició un proceso de liberalización luego de 1981, hacia 1983 el gobierno estadounidense comenzó a perder la paciencia, ya que Pinochet no cumplió sus promesas al reprimir duramente manifestaciones en su contra, persiguiendo a los líderes de la oposición y rehusándose a cooperar en la investigación por el caso Letelier. Este requerimiento era especialmente importante debido a que la enmienda Kennedy a la Foreign Assistance Act de 1981, estipulaba que la cooperación militar hacia Chile podía autorizarse si Reagan certificaba que la situación en materia de derechos humanos en el país mostraba avances.
Como señala Sater (1990:196-200), también es relevante considerar que a comienzos de la década de 1980 los regímenes democráticos estaban volviendo a Latinoamérica, y el apoyo estadounidense a Chile era incoherente con el compromiso declarado de apoyar los procesos de democratización en la región. Igualmente, el “milagro” de la economía chilena fue abruptamente interrumpido por sucesivas crisis económicas que postraron a la economía, generando a su vez más rechazo doméstico al régimen. Ambos factores explican que el gobierno de Reagan fuera abandonando la “diplomacia silenciosa” entre 1983 y 1984, para pasar a dar abierto apoyo a la consolidación de fuerzas políticas moderadas de la oposición, lo que terminó por irritar aún más al gobierno de Pinochet.
Siguiendo esa política, el gobierno estadounidense buscó fortalecer la sociedad civil chilena a través de una nueva institucionalidad que funcionaría complementariamente a las iniciativas promovidas por la agencia USAID y las fundaciones de la sociedad civil estadounidense, como las fundaciones Ford y Rockefeller, que fueron claves para garantizar el funcionamiento de los think tanks más relevantes de la oposición a Pinochet, como FLACSO, CED, CIEPLAN, VECTOR y SUR (Mella, 2008). Esta institucionalidad fue el National Endowment for Democracy (NED), que a través de cuatro institutos (el National Democratic Institute for International affairs, asociado al Partido Demócrata; el International Republican Institute, vinculado al Partido Republicano; el Center for International Private Enterprise, afiliado a la Cámara de Comercio estadounidense, y el American Center for International Labor Solidarity, vinculado a la American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO), el principal sindicato estadounidense) canaliza recursos provenientes del presupuesto de USAID para el desarrollo democrático en los países que determinan las líneas de política exterior estadounidense.
Conclusiones anticipadas
Los think tanks influyeron en el proceso, al mismo tiempo que participaron de él. Fueron actores de la precaria esfera pública -entendida en un sentido habermasiano (Habermas, 1981)- que caracterizó al régimen militar, creada como parte de su proyecto político de refundación nacional. Los think tanks (conocidos genéricamente en Chile como “centros de estudio” o “centros académicos privados”) aprovecharon su carácter académico y, por lo tanto experto, para analizar la realidad política nacional, al mismo tiempo que velada y tácticamente criticaron al gobierno de Pinochet en los mismos términos técnicos que este usaba para legitimarse doméstica y externamente.
Los think tanks chilenos cumplieron funciones claves dentro del proceso de conformación de una oposición democrática viable en Chile. Entre estas funciones destacan la creación de espacios seguros de debate político, que comunicaron a las organizaciones de la sociedad civil con partidos y movimientos políticos; la mantención de redes de conexión con el exterior, que difundieron la causa de la oposición y colaboraron en la obtención de fondos y apoyo político, y la propia generación de conocimiento científico social sobre las problemáticas de la realidad chilena, en un contexto en el cual la investigación en el sistema universitario era nula en estas áreas.
La ayuda extranjera hizo factible el funcionamiento de una red de organizaciones sociales, que serían fundamentales para crear las condiciones que ampliaron la esfera pública y, posteriormente, abrieron espacios de acción política que fueron ocupados por actores políticos y sociales provenientes de esta misma red y de la interacción de esta con un sistema de partidos que, progresivamente, fue acumulando capital político suficiente para legitimarlos como interlocutores con el régimen militar que intentaban acabar. La ayuda estadounidense fue heterogénea, e inicialmente emergió sólo desde la sociedad civil estadounidense (e independiente de su política exterior), para muy tardíamente sumarse la ayuda estatal a los think tanks como dispositivos funcionales de la oposición. La multiplicidad de fuentes muestra que la influencia estadounidense no fue total, pero sí fue importante en el sentido que favoreció a instituciones y personas puntuales y no a otras, creando ganadores y perdedores en una sociedad civil en recomposición.
Bibliografía
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