Evolución del sistema de seguridad de la Unión Africana como antecedente de la incorporación de la doctrina de la Responsabilidad de Proteger

Alejandro Jorquera Flores - Alejorqueraf@gmail.com

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La noción “Westfaliana” en la cual la idea del poder, orden y legislación proveniente únicamente al interior del Estado, es una concepción que tanto a nivel histórico como teórico ha sido desarrollada fundamentalmente por países occidentales. Sin embargo, esta idea no ha resultado ser del todo estática; en el siglo precedente y en el actual, resultan todavía vitales en cuanto al cambio de concepción de soberanía y seguridad. De la misma manera y en un proceso mucho más acelerado, las concepciones de soberanía y seguridad en África en sólo un siglo, pasan por procesos de cambio tanto en contexto como de mentalidad. Desde la descolonización, la atracción de las nociones westfalianas, la creación de la Organización para la Unidad Africana, la adscripción de sus miembros a Naciones Unidas, los temas humanitarios, la influencia del informe ICISS sobre la Responsabilidad de Proteger y, finalmente, la creación de la Unión Africana, son evidencias de cómo los factores identitarios han moldeado la idea de soberanía y seguridad en el continente.

Para el caso de África, durante el desarrollo de los procesos de descolonización e independencia, surgieron agrupaciones temporales entre Estados como el Grupo de Casablanca (independencia de África mediante las armas) y el Grupo de Monrovia (independencia por negociación), que no lograron acordar mecanismo de acción ni organización para imponerse a una dominación colonial y poscolonial. Más aún, las rivalidades existentes y la injerencia en la política interna de los Estados por parte de las ex metrópolis pospusieron la materialización de la unidad abogada por la doctrina del Panafricanismo. Sólo a partir de 1963 se da origen a la Organización para la Unidad Africana (OUA), que tiene entre sus principios la autodeterminación de los Estados y la no interferencia en asuntos de los Estados Africanos. Es decir, tiene como objetivos principales buscar puntos de encuentro entre los estados miembros y liberar a África del colonialismo, asumiendo la carga histórica de años de colonialismo, además de la formación política y cultural de las elites africanas en Europa.

Un elemento clave de la OUA en la visión sobre la soberanía y la seguridad es que muy acorde a sus tiempos, reconoce la importancia de la Carta de Naciones Unidas, especialmente respecto de “integridad territorial” y la “no intervención en asuntos internos de los Estados”. En este sentido, la OUA tiene como principal elemento y valor distintivo la unión en la diversidad de estados soberanos en contra de la intervención de los Países Europeos. Pese a ello, la OUA se vio debilitada por los mismos Estados y por la diversidad de conflictos, ya sea por guerras entre países, golpes de estados y/o guerrillas internas que terminaron por debilitar un accionar contundente por parte de la organización (Crouzet, 1978). Es decir, fueron los mismos Estados quienes sofocaron intentos de unificación, fortalecimiento y cooperación ante los intereses de las grandes potencias.

Tras el término de la Guerra Fría, el Consejo de Seguridad logró desplegar el mayor número visto hasta entonces de operaciones militares para el establecimiento de la paz y con ello se abrió el espacio para el debate sobre temas humanitarios. A partir de entonces, la preocupación internacional por África cambia de ser un escenario geoestratégico, a un espacio que requiere de fuerte cooperación internacional.

Este escenario, desarrollado a principios de los ‘90, de gran dinamismo por parte del Consejo de Seguridad, fue acompañado de mandatos de intervenciones humanitarias que generaron altas expectativas, pero que no tardaron en debilitarse. La inoperancia de la comunidad internacional, primero con el caso de Somalia (1993) y, al año siguiente, la inacción tanto de la OUA como de la ONU ante la situación de Ruanda, concluyó finalmente en un genocidio que solo obtuvo una respuesta tardía. Desde una perspectiva de seguridad internacional, Naciones Unidas -que había sido creada con objetivos de paz entre Estados- estaba siendo incapaz de lograr la paz al interior de los Estados (Muñoz, 2010). Para fines de los años ‘90, las intervenciones perdieron legitimidad, siendo catalogadas como “incompletas”, “contraproducentes” en incluso “ilegales”, como la situación de Kosovo en 1999. (Evans, 2011)

Posteriormente, en el Informe del Milenio del año 2000, el debate en torno a la legitimidad y efectividad de las intervenciones humanitarias, tendría como repercusión el surgimiento de la International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), encargada de formular el informe titulado La Responsabilidad de Proteger (2001). Dicho informe propone un cambio en la noción de soberanía, entendiendo a esta como “Responsabilidad” en la cual concierne a los Estados la protección y seguridad de los individuos, y que dicho deber debe situarse por sobre el principio de no intervención en asuntos internos.

Mientras la discusión internacional se centró en la “defensa preventiva” y el terrorismo, luego de los ataque del S-11, los estados africanos resolvieron que los objetivos de la OUA ya habían sido logrados y que era tiempo de formular una nueva organización. En julio del 2002, surgió la Unión Africana (UA), que además de reconocer los alcances del informe de la “Responsabilidad de Proteger” de ICISS, concibió un cambio de perspectivas en torno a la soberanía y la seguridad. Esto se refleja en el Artículo 4 del acta constitutiva de la UA, como “el derecho de intervenir en un Estado Miembro tras una decisión de la Asamblea, ante situaciones de gravedad, como pueden ser crímenes de guerra, genocidio y crímenes contra la humanidad” (Poweell, 2006). Los estados africanos comprendieron que los escenarios de guerras y conflictos internos en los Estados repercutían tanto en la seguridad como en el desarrollo de los estados vecinos.

Para la UA, la adaptación a los nuevos tiempos requiere superar la visión de “no intervención” por la de “no indiferencia”, siendo la solución de diferencias y la búsqueda de mecanismos de prevención de conflictos un práctica que el organismo predecesor no consideraba (Møller, 2009). Para crear condiciones de desarrollo en este nuevo contexto, África ha requerido dotarse de una organización regional inspirada en un nuevo concepto de seguridad, que considere la protección a la sociedad civil y cree escenarios que permitan a los Estados superar situaciones de pobreza. El nuevos sistema de seguridad incluye la formulación de un Consejo de Paz y Seguridad, además de contingentes de Fuerzas Africanas de intervención rápida, entre otros mecanismos que se insertan tanto en la prevención como en la resolución de situaciones críticas donde se ponga en peligro tanto la protección de civiles como las amenazas a la seguridad regional (Caicedo, 2009).

Con el fin de legitimar este nuevo sistema de seguridad, en 2003 la UA envía una misión a Burundi, que trabajó para establecer las condiciones de estabilidad, requisito establecido por la ONU para el despliegue de una fuerza internacional (Poweell, 2006). Con las condiciones alcanzadas, el Consejo de Seguridad resolvió el envío de una misión de mantenimiento de la paz. Pese a todo, la UA no contó con efectivos necesarios, los recursos financieros ni experiencia. Para el caso de Darfur, la UA hizo esfuerzos significativos para buscar una solución al conflicto mediante la promoción de misiones de monitoreo para la acuerdo de paz. Sin embargo, la UA reconoce que la responsabilidad de proteger a la población es exclusivamente de Sudán. Considerando las dimensiones del conflicto, el Consejo de Seguridad posteriormente aprobó el envío de una misión especial. Al igual que en el caso de Burundi, la misión a Darfur enviada por la UA es considerada débil en cuanto a condiciones materiales. Para el caso de Libia (2011), la situación resulta ser más compleja y completamente excepcional por la gran variedad de actores internacionales vinculados al conflicto. Frente a ello, la UA optó por la búsqueda de una salida política mediante el diálogo y estableciendo una “hoja de ruta” (Hamady, 2011). Su despliegue cubrió tres ejes fundamentales: delegaciones especiales en el Consejo de Seguridad, considerando el Capítulo VIII de la Carta de la ONU sobre los Acuerdos Regionales para la promoción de la paz; la coordinación con otras organizaciones regionales, y las negociaciones con Muhammad Gadafi para acordar garantías de seguridad y respaldar los intereses democráticos de la población libia.

En este sentido, la UA ha sido pionera en la incorporación de la doctrina de la responsabilidad de proteger, siendo reconocida por el Informe del Secretario General sobre “La Necesidad de establecer una coordinación mundial-regional eficaz” (Naciones Unidas, 2011). El cambio evidenciado en las nociones de seguridad y soberanía, se debe fundamentalmente a que la Región considera la seguridad humana un requisito primordial para la superación de condiciones de pobreza e inestabilidad, que han sido originadas con mayor frecuencia al interior de los estados soberanos. Aún con limitaciones, los casos como Burundi, Darfur, Mali, Somalia, República Centro Africana, entre otros, son ejemplos de cómo la presencia de la UA ha buscado establecer mecanismos de diálogo, de protección a civiles, además de ayudar a la comunidad internacional a visibilizar situaciones graves que requieran el ejercicio de la responsabilidad colectiva de proteger.

Bibliografía

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