El creciente rol de la paradiplomacia en las relaciones exteriores

Mariano Alvarez - Universiteit Leiden - marianoalv@gmail.com

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El estudio y análisis de los procesos de integración y vinculación bilateral emprendidos por Chile, en especial respecto a sus vecinos, no puede ser actualmente abordado en toda su complejidad sin considerar la paradiplomacia de las regiones.

Tradicionalmente y de acuerdo a las teorías más clásicas de las relaciones internacionales, era únicamente el Estado quien actuaba y representaba al país en asuntos exteriores. Era a través de los ministerios de relaciones exteriores que se llevaban a cabo las negociaciones, se diagramaban los tratados y se coordinaban las reuniones entre los presidentes. Si bien los mandatarios se involucraban de forma cada vez más directa, las visiones clásicas mantenían a la política exterior como una voz única, expresión de un ministerio de relaciones exteriores sobre el que recaía la responsabilidad casi exclusiva de mantener funcionando los engranajes de las vinculaciones internacionales del país.

Sin embargo, el entendimiento tradicional sobre cómo funciona la dinámica internacional, comenzó a cambiar en la década de los setenta. En dicha oportunidad, la interdependencia compleja de Keohane y Nye sacó a la luz la necesidad de observar el comportamiento de otros actores, tanto dentro del gobierno central como del mundo privado. Se mantenía que sin ellos no era posible comprender los distintos niveles de vinculación y dependencia existente entre los países, llamando la atención a que quienes interactuaban a través de las fronteras, no lo hacían ya con una única voz. No obstante, si bien se comenzó a incluir en el análisis al sector privado y a las distintas oficinas del gobierno central, el mundo subestatal continuó ausente.

Fue a mediados de los ochenta cuando se produjo el nuevo clivaje en el campo de estudio de las relaciones internacionales, el cual se amplió para incluir a los gobiernos no centrales en el análisis de las vinculaciones transfronterizas. El número de otoño de 1984 de la revista Publius, puso en relevancia cómo el estudio de los Estados federales debía contemplar la expresión externa de sus unidades constitutivas. A partir de allí, el interés y reconocimiento académico del actor subestatal en las relaciones internacionales se expandió a Europa, Oceanía y finalmente Sudamérica, incorporando también a países unitarios.

Al igual que en el caso de la interdependencia compleja, la paradiplomacia no vino a disputar el lugar y rol fundamental que juegan el Estado y sus representantes. Si bien existieron debates respecto a si el actor subestatal era sujeto de derecho internacional, no se discutía la centralidad del Estado, solo su exclusividad en el análisis. Lo que se puso en relieve, al igual que para el sector privado en los setenta, es que para comprender cabalmente cómo se vinculan los países con el mundo exterior, es necesario contemplar también el accionar de los gobiernos no centrales.

Chile no es la excepción a ello. Las regiones del país están cada vez más interconectadas con el mundo y en especial con sus vecinos. Al mismo tiempo, en lugar de luchar de forma tajante contra el fenómeno, el gobierno central ha ido entendiendo que la paradiplomacia no es algo paralelo y contrario a las políticas del Estado, sino que un complemento, que se mueve en el núcleo blando de las relaciones internacionales y que produce un aporte a la integración. Cierto que se deben separar actitudes independentistas y contrarias al Estado, pero para ello es que desde los primeros trabajos de Duchacek, se ha distinguido entre paradiplomacia y protodiplomacia.

Los gobiernos regionales de Chile han seguido distintos caminos para su internacionalización, desde la firma de acuerdos de hermanamiento, al envío de representantes al extranjero, hasta misiones binacionales de comercio y el establecimiento de oficinas de representación. Pero de todas las actividades que realizan, hay una que se ha venido destacando por sobre las demás y es su participación en los comités de frontera e integración.

El caso de las relaciones con Argentina es muy ilustrativo al respecto. A partir de la firma del Tratado de Paz y Amistad de 1984, Chile comenzó a establecer con Argentina comités de frontera, ideados como foros donde los representantes de los servicios aduaneros, migratorios y de vialidad, se reunían con el objeto de coordinar y proponer procedimientos y soluciones ágiles a temas fronterizos. Los actores subestatales (tanto públicos como privados) estaban contemplados en los acuerdos solo como posibles invitados, cuando el tema a tratar lo hiciese pertinente. Sin embargo, paulatinamente fueron pasando a ser foros donde convergían autoridades subestatales y distintos sectores locales. Por ello, de una reunión entre pocos técnicos, los comités de frontera pasaron a juntar cientos de personas, representativas de ámbitos públicos y privados locales, que sobrepasaron el sentido original de la institución.

Si en principio los comités de frontera no estuvieron concebidos para el involucramiento directo de las regiones chilenas y provincias argentinas, el interés de éstas devino en su evolución hacia organismos de participación subestatal, lo cual fue seguido por los Estados con el desarrollo de un marco institucional que ampliaba la labor de los comités. En primer lugar, en 2006 y a través de cartas reversales, se decidió cambiar el nombre de los comités. Estos dejaron de denominarse de frontera y pasaron a llamarse de integración, recogiendo la nueva motivación que los impulsaba y donde los comités se consolidaban como un foro para discutir y proponer soluciones que iban más allá del tránsito fronterizo y que tenían que ver directamente con la integración entre las dos comunidades a ambos márgenes del límite.

El momento cumbre de los foros fue el Tratado de Maipú de Integración y Cooperación firmado en 2009, en el cual se dedicó un capítulo entero a la participación subestatal, siendo éste el más extenso del acuerdo. Allí se consolidó el cambio de carácter de los comités, los cuales pasaban a ser “foros de encuentro y colaboración entre los sectores público y privado de las provincias argentinas y regiones chilenas para promover la integración en el ámbito subnacional, con el apoyo de los organismos nacionales, provinciales, regionales y municipales” y que inclusive podían proponer directamente iniciativas conjuntas a la Comisión Binacional de Cooperación Económica e Integración Física y a la Comisión Binacional de Comercio, Inversión y Relaciones Económicas.

Con ello los comités de integración recibieron un enorme impulso, reuniendo actualmente a centenares de personas de ambos países, para debatir los más diversos temas relativos a la integración, que van desde la infraestructura caminera a cuestiones de género, pasando por comisiones legislativas, judiciales y sanitarias, entre otras muchas.

Todo lo anterior no quiere decir que el Estado de Chile haya dejado de ser el principal actor y la voz más fuerte en los asuntos exteriores. Tampoco implica que ahora las regiones firmen tratados o modifiquen unilateralmente la política exterior del país. Pero sí deja en claro que para entender de forma cabal la complejidad de los procesos de integración, la dimensión subestatal no puede ser dejada de lado. Antiguos temores al término paradiplomacia o a lo que ello implica no tienen lugar en el moderno estudio de las relaciones internacionales, donde se requiere seguir incorporando variables para poder entender las vinculaciones cada vez más complejas entre los países, las cuales hace décadas dejaron de limitarse a los acuerdos firmados entre Estados.

IEI

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